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Divergent Outcomes of Austerity: Greece and Portugal During the Eurozone Crisis
Joel D. Vélez Rodríguez
Departamento de Ciencias Políticas
Facultad de Ciencias Sociales, UPR RP
Recibido: 19/09/2025; Revisado: 13/11/2025; Aceptado: 21/11/2025
Resumen
Este estudio compara las trayectorias de Grecia y Portugal durante la crisis de la eurozona bajo la supervisión de la Troika. Mediante un diseño de sistemas más similar, analiza los factores que explican resultados divergentes a pesar de similitudes estructurales y de políticas de austeridad comunes. Identifica tres determinantes: las condiciones estructurales iniciales, las diferencias en el diseño e implementación de los rescates y la capacidad institucional y política. Los hallazgos sugieren que las políticas de austeridad interactúan con los contextos nacionales, lo que moldea su viabilidad. Los programas de condicionalidad externa deben considerar las restricciones fiscales y las capacidades institucionales para lograr resultados sostenibles.
Palabras clave: rescates financieros, condicionalidad externa, capacidad institucional, crisis de deuda soberana
Abstract
This study compares Greece and Portugal during the Eurozone crisis under Troika supervision. Using a Most Similar Systems Design (MSSD), it analyzes factors explaining divergent outcomes despite structural similarities and common austerity policies. Three determinants are identified: initialstructural conditions, differences in bailout design and implementation, and institutional and political capacity. Findings suggest that austerity policies interact with national contexts, shaping their feasibility and results. External conditionality programs should consider fiscal constraints and institutional capacities to achieve sustainable outcomes.
Keywords: bailout programs, external conditionality, institutional capacity, sovereign debt crisis
Introducción
La crisis de la eurozona (2009–2015) fue una de las pruebas más severas para la integración europea desde la creación del euro. Originada tras el colapso financiero global de 2008, expuso la fragilidad de varias economías periféricas cuyas deudas soberanas se volvieron insostenibles bajo un régimen monetario común que limitaba su capacidad de maniobra (Blyth, 2013; Featherstone, 2011). Sin herramientas de política cambiaria ni monetaria propias, países como Grecia, Portugal, Irlanda y España se vieron obligados a solicitar rescates financieros para evitar el colapso de sus sistemas bancarios y de sus finanzas públicas.
Estos rescates estuvieron condicionados a programas estrictos de ajuste, diseñados y supervisados por la llamada Troika, compuesta por la Comisión Europea, el Banco Central Europeo y el Fondo Monetario Internacional, que, juntos, impusieron políticas de austeridad con la expectativa de restaurar la estabilidad macroeconómica y la credibilidad fiscal. Sin embargo, la uniformidad de las prescripciones contrastó con la diversidad de resultados. Mientras algunos países lograron completar un único programa de rescate y retornar al crecimiento, otros quedaron atrapados en ciclos prolongados de recesión y dependencia financiera.
En este contexto, Grecia y Portugal ofrecen un contraste ilustrativo. A pesar de compartir similitudes estructurales, sus trayectorias fueron radicalmente distintas. Portugal completó un solo programa en 2014 y logró recuperar acceso a los mercados internacionales, aunque con costos sociales relevantes(Magone, 2014). Grecia, en cambio, necesitó tres rescates sucesivos, sufrió una contracción económica de más del 25% y enfrentó una crisis de gobernabilidad, acompañada de un deterioro institucional (Hardiman et al., 2017; Sotiropoulos, 2015).
Este contraste plantea el problema central de este trabajo: ¿por qué dos países tan similares experimentaron resultados tan divergentes bajo las mismas políticas de austeridad? La hipótesis que se desarrolla es que, aunque Grecia y Portugal compartían vulnerabilidades macroeconómicas y estaban sujetos a un marco institucional común, diferencias en tres factores clave explican sus trayectorias divergentes.
Marco conceptual
Este trabajo se apoya en la literatura de economía política sobre crisis de deuda, austeridad y condicionalidad externa. Se parte de la premisa teórica de que las políticas de austeridad tienen efectos condicionados por las características domésticas de cada país. Estudios comparativos han mostrado que la capacidad de implementación de la austeridad varía ampliamente; en esencia, las reformas fiscales drásticas son más viables políticamente en unos países que en otros. Por ejemplo, Walter (2016) encontró que la distribución social de los costos del ajuste y las estructuras institucionales determinan la facilidad con que un gobierno puede llevar a cabo recortes presupuestarios y reformas impopulares. Asimismo, la literatura sobre el estado y la capacidad administrativa sugiere que las crisis exacerban problemas preexistentes de gobernabilidad. Allí donde el Estado es más eficaz y goza de mayor legitimidad, es más capaz de ejecutar ajustes sin colapsar, mientras que un Estado más débil puede convertirse en un “estado fallido” a la hora de implementar políticas exigidas desde fuera (Featherstone, 2011).
Por otro lado, se considera la teoría de la condicionalidad externa. Esta nos dice que las intervenciones de organismos internacionales suelen imponer políticas estandarizadas (recortes del gasto público, reformas laborales, privatizaciones) bajo el supuesto de “una talla única” para distintos países. Sin embargo, numerosos estudios sobre ajustes estructurales indican que estos mandatos uniformes pueden producir resultados muy diferentes según el contexto nacional (Blyth, 2013; Petmesidou & Guillén, 2015). Blyth (2013) sostuvo que la austeridad es una idea peligrosa que tiende a profundizar las recesiones en lugar de solucionarlas, especialmente en economías frágiles. Así, es crucial analizar cómo los mismos instrumentos de austeridad produjeron efectos dispares en Grecia y Portugal. La literatura sobre Europa meridional durante la Gran Recesión ha coincidido en que, aun compartiendo todos estos países ciertos problemas (déficits elevados, mercados laborales rígidos, presión de acreedores, entre otros), fueron las diferencias en sus instituciones y políticas domésticas las que explicaron por qué algunos gestionaron mejor la crisis que otros (Hardiman et al., 2017; Magone, 2014; Sánchez-Mosquera, 2017).
Metodología
En el estudio de la política comparada, comparar casos similares con resultados diferentes es una estrategia clásica para identificar causas del fenómeno en cuestión. Este trabajo se enmarca en el diseño Most = Similar Systems Design (MSSD), que propone examinar casos que coinciden en muchas características contextuales, pero difieren en el resultado que buscamos explicar (Landman, 2008). Como señala Sartori, “comparar es controlar”: al mantener constantes la mayor cantidad posible de factores comunes, se aíslan mejor las variables que podrían explicar la diferencia en los resultados (Sartori, 1994, p. 16). El MSSD prioriza, entonces, la comparación controlada de casos afines y, por diseño, atiende con mayor detalle la varianza interna al paquete aplicado. Por consiguiente, este enfoque no estima contrafácticos sobre rutas alternativas ni efectos de políticas no adoptadas. Para ampliar la validez externa, sería útil un análisis multi-método que incluya diseños contrafácticos explícitos o modelos que simulen combinaciones de políticas no observadas en el conjunto analizado.
En este caso, tanto Grecia como Portugal eran democracias parlamentarias, miembros de la Unión Europea y de la eurozona, con economías periféricas altamente endeudadas y afectadas por la crisis global de 2008. Ambos recurrieron a programas de rescate bajo la Troika y enfrentaron condiciones similares de supervisión externa. Estas similitudes hacen de ambos países un objeto ideal para un diseño de sistemas similares, en el que controlamos factores macroestructurales generales y nos enfocamos en las diferencias específicas que podrían explicar por qué el ajuste económico resultó más exitoso en Portugal que en Grecia.
Variables del estudio
La clarificación de las variables empleadas en el análisis comparativo resulta fundamental. La variable dependiente se define como el resultado del rescate financiero, entendiendo por ello el balance global tras la intervención de la “troika” en cada país. Esta condición dependiente se operacionaliza mediante dos dimensiones clave: (a) el grado de cumplimiento del programa de ajuste (reformas implementadas según lo pactado) y (b) la recuperación posterior a la intervención. Como factores de control se consideran, por un lado, el marco institucional europeo común que sometía a Grecia y Portugal a las mismas reglas fiscales y mecanismos de rescate; y por otro, el papel de la estructura exportadora, que condiciona en qué medida un país puede compensar la contracción interna mediante crecimiento impulsado por la demanda externa.
Sobre esta base, se distinguen tres variables explicativas. La primera es la estructura económica inicial, que incluye el nivel de deuda y de déficit, el grado de diversificación productiva y la disciplina en las finanzas públicas. La literatura ha mostrado que los efectos de la austeridad dependen en gran medida de estas condiciones de partida: un Estado con alto endeudamiento, baja credibilidad fiscal y escasa apertura externa se enfrenta a mayores dificultades para estabilizarse (Blyth, 2013; Featherstone, 2011). La segunda variable corresponde a las condiciones del rescate, es decir, el diseño, la gradualidad y la flexibilidad de las medidas impuestas por la Troika. Diversos estudios subrayan que los programas demasiado rígidos tienden a generar incumplimientos y a profundizar la recesión, mientras que aquellos que permiten ajustes graduales y revisiones periódicas facilitan un cumplimiento más sostenible (Petmesidou & Guillén, 2015). Finalmente, la tercera variable es la capacidad institucional y política, que alude tanto a la eficacia administrativa del Estado como a la cohesión de las élites y la respuesta de la sociedad. Un aparato estatal con burocracia funcional, un sistema político relativamente estable y una ciudadanía menos polarizada pueden implementar medidas impopulares con mayor viabilidad, mientras que instituciones debilitadas y una oposición social masiva tienden a erosionar la legitimidad del ajuste (Afonso et al., 2015; Sotiropoulos, 2015).
Tabla 1: Diseño de sistemas más similares (MSSD) aplicado a Grecia y Portugal
Fuente: elaboración propia a partir de Afonso et al. (2015); Blyth (2013); Featherstone (2011); Magone (2014); Petmesidou y Guillén (2015)
Hallazgos
Pasamos ahora a los hallazgos de la comparación, que evidencian cómo las particularidades nacionales condicionaron de manera distinta los resultados del ajuste.
Fragilidad económica y credibilidad fiscal
En el caso griego, la entrada en la eurozona vino acompañada de un prolongado desequilibrio fiscal y de prácticas contables poco transparentes. Durante la década previa a la crisis, Grecia mantuvo déficits elevados y en 2009 el nuevo gobierno reveló que el déficit presupuestario real alcanzaba el 15.8% del Producto Interno Bruto (PIB), más del doble de lo previamente admitido. (Featherstone, 2011) Asimismo, se descubrió que las autoridades griegas habían maquillado sistemáticamente sus estadísticas de deuda y déficit durante años, con ayuda de mecanismos financieros opacos, lo que minó severamente su credibilidad internacional. Este ocultamiento dejó una herencia de deuda pública que superaba el 130% del PIB al estallar la crisis, lo que situó a Grecia en una posición extremadamente vulnerable (Featherstone, 2011). Estas condiciones propiciaron que, cuando llegó la Gran Recesión, los inversionistas reaccionaran con pánico ante la posibilidad de un impago griego, lo que disparó la prima de riesgo y cerró el acceso al financiamiento en 2010.
Portugal, por su parte, presentaba desequilibrios importantes, aunque menos extremos. La deuda portuguesa había crecido de forma constante (alcanzando el 100% del PIB en 2010, desde niveles en torno al 55% a inicios de los 2000) debido a un prolongado estancamiento económico y a políticas públicas onerosas (Baer et al., 2013; IMF, 2025). Entre 1974 y 2010, sucesivos gobiernos portugueses promovieron sobregasto e inversiones poco eficientes, a menudo mediante alianzas público-privadas de baja transparencia, que derivaron en sobrecostes de obras públicas, un aumento excesivo del funcionariado, y una mala gestión de fondos europeos (Magone, 2014). En otras palabras, Grecia partía de una situación de prácticamente insolvencia soberana, mientras que Portugal, aun enfrentando serias dificultades fiscales, mantenía un margen ligeramente mayor para estabilizar sus cuentas antes de perder el acceso al financiamiento.
Otro contraste estructural radicó en la propia composición productiva y fortaleza interna de ambas economías. La economía griega era más cerrada y menos diversificada, con una baja participación del sector exportador en el PIB y una fuerte dependencia del consumo doméstico, del gasto público y de sectores específicos como el turismo. Esto la hacía especialmente vulnerable a una estrategia de austeridad basada en la contracción de la demanda interna, pues carecía de motores externos de crecimiento que amortiguaran la caída (Featherstone, 2011). Portugal, en cambio, contaba con un aparato productivo más abierto y diversificado, que incluía industrias exportadoras significativas en textiles, calzado, agroalimentación, muebles, entre otras, que para 2010 representaban cerca del 20% de su PIB (Baer et al., 2013; Magone, 2014).
La calidad de las finanzas públicas y de la administración fiscal también difería marcadamente. Grecia arrastraba problemas estructurales en su gestión pública: una cultura fiscal disfuncional, caracterizada por una alta evasión tributaria, extensas redes clientelares en el sector estatal y un gasto público orientado, sobre todo, al consumo corriente antes que a la inversión productiva (Featherstone, 2011). Portugal, si bien enfrentaba retos de eficiencia administrativa similares, exhibía un historial relativamente mejor en disciplina fiscal: había logrado registrar superávits primarios en algunos años previos a la crisis y mostraba mayor control del gasto (Baer et al., 2013; Magone, 2014).
Diseño y ejecución de los rescates
Las características de los programas de rescate implementados por la Troika en cada país siguieron lógicas distintas, lo que tuvo consecuencias determinantes en sus trayectorias. En el caso de Grecia, el primer programa de ajuste, firmado en 2010, resultó sumamente ambicioso y rígido; en retrospectiva, incluso irrealista en sus metas (IEO, 2016). Las autoridades griegas se comprometieron a una drástica consolidación fiscal de más de 12 puntos del PIB en tan solo tres años, acompañada de amplias reformas estructurales inmediatas en ámbitos sensibles como el sistema de pensiones, la administración pública y la regulación laboral (Hardiman et al., 2017). Este calendario de ajuste acelerado se basó en proyecciones optimistas de crecimiento económico que no tardaron en desmentirse. Al incumplirse rápidamente los objetivos, Grecia tuvo que solicitar un segundo rescate en 2012 y posteriormente un tercer rescate en 2015, entrando en un círculo vicioso: cada nuevo paquete de ayuda imponía condiciones adicionales y recortes más severos para corregir desviaciones, pero dichas medidas profundizaban aún más la recesión, erosionando la base impositiva y la cohesión social, y así volvían a incumplirse los objetivos.
En contraste, Portugal negoció en 2011 un programa de rescate que, aunque igualmente impuso exigencias estrictas, se estructuró de forma relativamente más gradual y flexible (Hardiman et al., 2017). Las metas fiscales acordadas con Lisboa eran ambiciosas, pero el calendario de ajuste contemplaba un horizonte algo más amplio y un mayor margen de adaptación ante shocks imprevistos. A lo largo de la ejecución del programa, las autoridades portuguesas lograron negociar ciertas modificaciones ante obstáculos políticos y legales internos. Además, Portugal no requirió ninguna reestructuración de la deuda soberana ni programas de rescate adicionales tras 2011, cumpliendo, en esencia, con el paquete original en el plazo previsto: de 2011 a 2014 (IEO, 2016). Este hecho reforzó la percepción de credibilidad y cumplimiento tanto entre los acreedores como entre los observadores internacionales, consolidando la idea de que Portugal había encauzado su economía.
Adicionalmente, el enfoque adoptado para las reformas estructurales bajo condicionalidad mostró diferencias clave. En Grecia, las reformas se intentaron aplicar de manera muy rápida y vertical, cumpliendo al pie de la letra el cronograma de la Troika, pero encontrando una fuerte resistencia en un aparato administrativo debilitado y en una sociedad crecientemente polarizada (Petmesidou & Guillén, 2015). En Portugal, el gobierno implementó las reformas con mayor gradación y capacidad de adaptación; se priorizaron algunas medidas de impacto inmediato y se postergaron o suavizaron otras considerando la viabilidad política e institucional en cada momento (Hardiman et al., 2017). Este enfoque secuencial permitió avanzar paulatinamente en la privatización de empresas públicas y en la flexibilización del mercado laboral, evitando sobrecargar el sistema político. Asimismo, ante obstáculos legales o protestas, las autoridades portuguesas ajustaron la estrategia en lugar de insistir ciegamente, lo que evitó una ruptura institucional.
Resiliencia institucional y dinámica política
La eficacia del Estado y la cohesión política interna también demostraron ser factores diferenciadores en cómo los países atravesaron sus ajustes. En términos administrativos, Portugal contaba con un aparato estatal más funcional y técnicamente preparado para implementar las medidas impopulares queel de Grecia. Indicadores internacionales previos a la crisis, como el índice de efectividad gubernamental del Banco Mundial, ubicaban a Portugal por encima de Grecia en cuanto a la calidad de la administración pública y la capacidad para aplicar políticas (Sotiropoulos, 2015). Grecia, por el contrario, evidenció serias deficiencias institucionales que socavaron la ejecución del programa: ministerios y agencias con estructuras clientelares politizadas, registros fiscales incompletos, sistemas tributarios poco eficaces e inflexibles, y una falta crónica de coordinación administrativa dificultaron traducir las órdenes del memorando en acciones concretas (Zahariadis, 2016).
Estas diferencias administrativas también se reflejaron en la dinámica política. Portugal atravesó la crisis sin una ruptura total de su sistema partidista. Los principales partidos del espectro político alternaron en el poder manteniendo una postura pragmática respecto al programa de rescate. Aunque hubo tensiones y protestas, el sistema político logró preservar cierta estabilidad, lo que facilitó el cumplimiento del acuerdo con la Troika (Tsatsanis et al., 2014). En cambio, en Grecia, el programa de ajuste provocó un colapso del bipartidismo tradicional. El partido socialista PASOK, que firmó el primer rescate, prácticamente desapareció del escenario electoral, y el sistema fue reemplazado por nuevos actores como SYRIZA, con una agenda abiertamente crítica de la Troika. Este proceso de fragmentación política dificultó la continuidad de las políticas de ajuste y alimentó una narrativa de confrontación entre el gobierno y los acreedores internacionales (Afonso et al., 2015).
Por último, la respuesta de la sociedad civil ante las medidas de austeridad marcó otra distinción importante. En Grecia, la reacción social fue inmediata y masiva. A medida que avanzaban los recortes y reformas, sucedieron huelgas generales, protestas multitudinarias y episodios de violencia urbana, especialmente en Atenas. La ciudadanía griega, en amplios sectores, percibió las medidas de la Troika como una imposición externa ilegítima y un atentado contra la soberanía económica, lo que alimentó la indignación popular (Zahariadis, 2016). Por el contrario, en Portugal también hubo manifestaciones y malestar social, pero la escala y duración de las protestas fueron menores y menos disruptivas para el funcionamiento del Estado. Las movilizaciones portuguesas, aunque significativas, no lograron paralizar la administración ni detener la ejecución del programa de forma prolongada (Tsatsanis et al., 2014).
Impactos en la población
La aplicación de duros programas de austeridad en Grecia y Portugal desencadenó graves consecuencias sociales, cuantificables mediante diversos indicadores de cohesión social. Un primer indicador crucial es la tasa de desempleo, que mide el porcentaje de personas que forman parte de la fuerza laboral pero no tienen empleo y cuyos vaivenes sintetizan el trauma colectivo de la crisis y la recuperación que le sigue. Aquí Grecia alcanzó un pico histórico en 2013 y, aunque hoy está bastante por debajo de ese máximo, sigue por encima de sus niveles previos a 2008. Portugal también sufrió un alza pronunciada, pero logró una caída más rápida del paro a partir de 2014–2015, con tasas cercanas a las de la precrisis antes de la pandemia (World Bank, 2024).
Tabla 2: Evolución del desempleo (% del total de la fuerza laboral)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de World Bank, 2024
En términos de desigualdad económica, medida comúnmente por el coeficiente de Gini, ambos países registraron incrementos durante la crisis, seguidos de ligeras reducciones en la recuperación. El Gini cuantifica la desigualdad en la distribución del ingreso, con valores entre 0 (igualdad perfecta) y 1 (desigualdad total), y se calcula sobre el ingreso disponible tras impuestos y transferencias, lo que permite identificar si el crecimiento económico beneficia de manera equitativa a la población (Organisation for Economic Co-operation and Development [OECD], 2024). En este renglón, Grecia regresó gradualmente hacia su banda histórica, mientras Portugal presenta una mejora algo más marcada en la post-crisis, coherente con la recuperación del empleo y ciertas decisiones de política social (OECD, 2024). Pese a ello, ambos países siguen registrando Ginis por encima del promedio europeo (~.30), reflejando desafíos estructurales de desigualdad que la crisis exacerbó y que la recuperación no solventó del todo.
Tabla 3: Evolución del coeficiente de Gini
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de OECD, 2024
Si bien la salida de la recesión ha traído mejoras cuantitativas, persisten cicatrices notables. En Grecia, la tasa de pobreza infantil y el éxodo de jóvenes cualificados siguen siendo preocupantes (Theodoropoulos et al., 2014), y en Portugal, aunque se redujo la pobreza, fenómenos como la precariedad laboral o la erosión del Estado benefactor aún inciden en el bienestar de la población portuguesa (Casquilho-Martins et al., 2021). En última instancia, la comparación deja claro que el costo social de los ajustes fue elevadísimo en ambos casos, hasta el punto de que organismos internacionales y académicos han señalado estos programas como una advertencia de los riesgos de desatender la dimensión social en futuras crisis (Amnesty International, 2020). Como señalaron Karanikolos & Kentikelenis (2016), el caso griego demuestra que las políticas de austeridad perjudicaron seriamente la salud y la cohesión social, con efectos que se sentirán durante muchos años. La experiencia portuguesa, aunque menos dramática, confirma que incluso recuperaciones económicas exitosas pueden dejar atrás una “década perdida” en términos sociales, lo que requiere políticas activas para restañar las brechas abiertas durante la crisis (Teles Morais, 2018).
Conclusión
El análisis comparativo entre Grecia y Portugal permite comprender cómo dos países sometidos a políticas de austeridad similares, bajo la supervisión de la Troika, llegaron a resultados distintos en sus trayectorias económicas y políticas. Mediante un diseño de sistemas más similar, este estudio identificó tres factores interdependientes que explican la divergencia observada: las condiciones estructurales de partida, el diseño y la implementación de las condicionalidades del rescate, y la capacidad institucional y política para ejecutar las reformas exigidas. Este estudio presenta ciertas limitaciones, en particular derivadas del alcance acotado por el límite de extensión impuesto. Por consiguiente, algunas variables potencialmente relevantes no pudieron abordarse. Para futuras investigaciones, sería provechoso analizar otros casos de países periféricos de la eurozona con el fin de examinar si las variables identificadas en este estudio mantienen su poder explicativo y así ampliar la validez y aplicabilidad del marco analítico propuesto. En particular, habría que considerar la estructura del mercado laboral y los regímenes de negociación colectiva, pues la rigidez o flexibilidad de estos sistemas puede alterar la manera en que se distribuyen los costos de la austeridad. También sería pertinente abordar el papel de los tribunales constitucionales y del marco legal interno, ya que en algunos países ciertas medidas fueron revertidas o condicionadas por sentencias judiciales que limitaron su alcance. Finalmente, el grado de descentralización administrativa y territorial podría influir en la implementación de los programas de ajuste, en tanto que los gobiernos regionales con competencias fiscales o de gasto poseen la capacidad de modificar o ralentizar las medidas adoptadas a nivel central.
Aun así, los hallazgos refuerzan el argumento de que las políticas de austeridad no operan en el vacío y que sus efectos dependen de la interacción entre exigencias externas y capacidades internas. En este sentido, se sugiere que cualquier política de condicionalidad debe considerar tanto los objetivos fiscales como las limitaciones institucionales y sociales del país receptor, si se aspira a resultados sostenibles.
Referencias
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